El recurso de queja en materia administrativa… inconstitucional.

En la práctica profesional, derivado de las instancias administrativas planteadas ante los tribunales administrativos, es frecuente encontrarnos con sentencias en los cuales, se constriña a la autoridad a realizar determinada conducta, para ello ésta debe de indicar con meridiana claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, a efectos el procedimiento.

Es importante precisar que en caso de que se trate de una sentencia para efectos, ésta debe cumplimentarse en un plazo que no debe exceder de cuatro meses, contados a partir de que se declare la firmeza de la sentencia, salvo cuando la resolución impugnada derive de un procedimiento oficioso.

A efectos de determinar cuándo una sentencia cuando adquiere firmeza una sentencia, es necesario remitirnos al artículo 53 de la LFPCA, el cual textualmente dispone:

ARTÍCULO 53.- La sentencia definitiva queda firme cuando:

1. 1. 1. 1. No admita en su contra recurso o juicio.
      2. Admitiendo recurso o juicio, no fuere impugnada, o cuando, habiéndolo sido, el recurso o juicio de que se trate haya sido desechado o sobreseído o hubiere resultado infundado, y
      3. Sea consentida expresamente por las partes o sus representantes legítimos.

Cuando haya quedado firme una sentencia que deba cumplirse en el plazo establecido por el artículo 52 de esta Ley, el secretario de acuerdos que corresponda, hará la certificación de tal circunstancia y fecha de causación y el Magistrado Instructor o el Presidente de Sección o del Tribunal, en su caso, ordenará se notifique a las partes la mencionada certificación.

Sin embargo, alguna de las partes controvierta la sentencia emitida por el TFJFA a través del juicio de amparo, tratándose del contribuyente o la revisión fiscal, por parte de la autoridad demandada, el efecto de la sentencia se suspenderá hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia.

TIPOS DE ILEGALIDADES

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 51[1] de la (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en adelante LFPCA) se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se configure alguna de las siguientes causales:

1. 1. 1. 1. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución (fracción I del artículo 51 de la LFPCA).
      2. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso (fracción II del artículo 51 de la LFPCA).
      3. Vicios del procedimiento siempre que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada (fracción III del artículo 51 de la LFPCA).
      4. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada; o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo (fracción IV del artículo 51 de la LFPCA).
      5. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades (fracción V del artículo 51 de la LFPCA).

De la exégesis del precepto antes transcrito se desprenden los motivos por los cuales el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podría llegar a declarar que una resolución administrativa es ilegal y, por ende, dictar su nulidad bien sea para “determinados efectos”, o en su caso, “lisa y llana”.

En términos de lo dispuesto por el artículo 52, fracciones III y IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la sentencia definitiva podrá, entre otras cuestiones:

1. 1. 1. 1. Declarar la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos, debiendo precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, debiendo reponer el procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la infracción (fracción III del artículo 51 de la LFPCA).

1. 1. 1. 1. Siempre que se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones II y III del artículo 51 de la LFPCA, el Tribunal declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el procedimiento o se emita una nueva resolución; en los demás casos, cuando corresponda a la pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a los cuales deberá dictar su resolución la autoridad administrativa (fracción IV del artículo 51 de la LFPCA).

De lo anterior se desprende que en ambos supuestos, a saber, en el caso de las fracciones III y IV del artículo del artículo 52 de la LFPCA, la sentencia definitiva declarará la nulidad de la resolución impugnada para “determinados efectos” debiendo:

(1) precisarse con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla;

(2) reponerse el procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la infracción;

(3) emitirse una nueva resolución o

(4) en los demás casos cuando corresponda a la pretensión deducida, indicarse los términos conforme a los cuales deberá dictar su resolución la autoridad administrativa.

A su vez, dentro del propio artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo se establece, por una parte, que si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o a iniciar un procedimiento, conforme a lo previsto en las fracciones III y IV de dicho precepto jurídico, esto es, en virtud de que se haya declarado la nulidad de la resolución administrativa para determinados efectos, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme y, por la otra, que transcurrido dicho plazo, sin que se haya dictado la resolución definitiva, precluirá el derecho de la autoridad para emitirla, salvo en los casos en que el particular, con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo.

A fin de reforzar lo señalado en los párrafos precedentes, se estima necesario transcribir el contenido de los dos párrafos a que se ha hecho alusión del artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativa; el cual textualmente dispone:

“Artículo 52.- (…)

Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en las fracciones III y IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme.

(…)

Transcurrido el plazo establecido en este precepto, sin que se haya dictado la resolución definitiva, precluirá el derecho de la autoridad para emitirla salvo en los casos en que el particular, con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo.

(…).”

De lo anterior se colige que si la sentencia obliga a la autoridad administrativa a realizar un determinado acto o a iniciar un procedimiento, en términos de lo dispuesto por las fracciones III y IV del artículo del artículo 52 de la LFPCA, ésta deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme; precisándose que si no se cumple dentro de ese plazo, precluirá el derecho de la autoridad para emitirla, salvo en los casos en que el particular, con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo.

Concomitantemente, el artículo 58, fracción II, inciso a), numeral 2, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en la parte que interesa, dispone que a fin de asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, una vez vencido el plazo previsto por el artículo 52 del ordenamiento legal en comento, a saber, de cuatro meses; a petición de parte, el afectado podrá ocurrir en queja ante la Sala Regional, la Sección o el Pleno que la dictó; en contra de la resolución definitiva emitida y notificada después de concluido dicho plazo, así como el establecido en el artículo 57, fracción I, inciso b), del ordenamiento legal en comento, cuando se trate de una sentencia dictada con base en las fracciones II y III del artículo 51 de dicho cuerpo normativo, que obligó a la autoridad demandada a iniciar un procedimiento o a emitir una nueva resolución, siempre y cuando se trate de un procedimiento oficioso.

Esto es, de conformidad con lo dispuesto por dicho numeral, el recurso de queja únicamente procede en contra de la resolución emitida, fuera del plazo de cuatro meses, en cumplimiento a una sentencia en donde se declaró la nulidad para determinados efectos en términos de lo dispuesto por la fracción IV del artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Adicionalmente, en el propio artículo 58, fracción II, incisos b) y e), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo se establece, por una parte, que en dicho escrito se expresarán las razones por las que precluyó la oportunidad de la autoridad demandada para emitir la resolución definitiva con la que concluya el procedimiento ordenado y, por la otra, que si la Sala Regional, la Sección o el Pleno comprueba que la resolución a que se refiere el inciso a), numeral 2, de la fracción II, de este precepto jurídico, se emitió después de concluido el plazo legal, anulará ésta, declarando la preclusión de la oportunidad de la autoridad demandada para dictarla y ordenará se comunique esta circunstancia al superior jerárquico de ésta.

De lo anterior se desprende, entre otras cuestiones, que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 58, fracción II, incisos a), numeral 2 y e), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, una vez transcurrido el plazo de cuatro meses a que se refiere el artículo 52 del ordenamiento legal en comento, el particular podrá acudir en queja en contra de la resolución definitiva y notificada después de concluido dicho plazo, lo que de constatarse, motivara que la Sala, la Sección o el Pleno del Tribunal Federal de Justicia Fiscal, según sea el caso, la anule declarando la preclusión de la oportunidad de la autoridad demandada para dictarla; pero únicamente en el supuesto de que se trate de una sentencia dictada con base en las fracciones II y III del artículo 51 de dicho cuerpo normativo, que obligó a la autoridad demandada a iniciar un procedimiento o a emitir una nueva resolución; es decir, en el caso de la fracción IV del artículo 52 del ordenamiento legal en comento; sin establecer también esa posibilidad respecto a la fracción III del referido artículo 52, a pesar de que en uno y otro caso, la nulidad que se declara es para determinados efectos y el referido precepto legal expresamente señala que en ambos casos tiene la autoridad cuatro meses para emitirla, y si no lo hace en ese plazo, precluirá su derecho para hacerlo.

Bajo este orden de ideas, resulta evidente que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en las fracciones III y IV del referido precepto legal, ésta deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme; y que si la autoridad no lo realiza en dicho plazo, precluirá su derecho para emitirla; consecuentemente no existe razón jurídica alguna por virtud de la cual el artículo 58, fracción II, inciso a), numeral 2, del ordenamiento legal en comento limite y restrinja la procedencia del recurso de queja únicamente para el supuesto de la fracción IV del referido artículo 52 y no así para el caso de la fracción III del referido numeral, en donde se establece, en términos generales, la posibilidad de declarar la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos, caso en el cual se deberán fijar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla; o bien, reponer el procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la violación.

En las reiteradas aseveraciones, la restricción para la procedencia del recurso de queja para el supuesto de la fracción III del artículo 52 de la LFPCA, violenta la garantía de seguridad jurídica que consagra el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al limitar o restringir la procedencia del referido recurso en ese último supuesto, ya que impide la posibilidad de que en ese caso concreto el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declare la preclusión de la oportunidad de la autoridad demandada para dictarla; en contravención a lo que buscó el propio Legislador Federal de hacer más efectivo el cumplimiento de sus propias resoluciones.

Por lo anteriormente expuesto, se sugiere a los contribuyentes que se encuentren en idéntica situación a la planteada en el presente libelo, que al interponer el recurso de queja solicite a la Sala correspondiente del TFJFA la aplicación del Control difuso y proceda a inaplicar lo dispuesto en el artículo 58, fracción II, inciso a), numeral 2 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y consecuentemente declare procedente y fundado el recurso de queja intentado.

Confirma lo anterior lo señalado en la Jurisprudencia que por resultar altamente ilustrativa a continuación me permito transcribir:

Época: Décima Época

Registro: 2006186

Instancia: Segunda Sala

Tipo de Tesis: Jurisprudencia

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Libro 5, Abril de 2014, Tomo I

Materia(s): Común, Administrativa

Tesis: 2a./J. 16/2014 (10a.)

Página: 984

CONTROL DIFUSO. SU EJERCICIO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Si bien es cierto que, acorde con los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades jurisdiccionales ordinarias, para hacer respetar los derechos humanos establecidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, pueden inaplicar leyes secundarias, lo que constituye un control difuso de su constitucionalidad y convencionalidad, también lo es que subsiste el control concentrado de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, cuya competencia corresponde en exclusiva al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La diferencia entre ambos medios de control (concentrado y difuso), estriba en que, en el primero, la competencia específica de los órganos del Poder Judicial de la Federación encargados de su ejercicio es precisamente el análisis de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, por tanto, la controversia consiste en determinar si la disposición de carácter general impugnada expresamente es o no contraria a la Constitución y a los tratados internacionales, existiendo la obligación de analizar los argumentos que al respecto se aduzcan por las partes; en cambio, en el segundo (control difuso) el tema de inconstitucionalidad o inconvencionalidad no integra la litis, pues ésta se limita a la materia de legalidad y, por ello, el juzgador por razón de su función, prescindiendo de todo argumento de las partes, puede desaplicar la norma. Ahora bien, en el juicio contencioso administrativo, la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es en materia de legalidad y, por razón de su función jurisdiccional, este tribunal puede ejercer control difuso; sin embargo, si el actor formula conceptos de nulidad expresos, solicitando al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión, pero si considera que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, y transforma la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica. Así, si en el juicio de amparo se aduce la omisión de estudio del concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso del tribunal ordinario, el juzgador debe declarar ineficaces los conceptos de violación respectivos, pues aun cuando sea cierto que la Sala responsable fue omisa, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia. Si, además, en la demanda de amparo se aduce como concepto de violación la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la ley, el juzgador sopesará declarar inoperantes los conceptos de violación relacionados con el control difuso y analizar los conceptos de violación enderezados a combatir la constitucionalidad y convencionalidad del precepto en el sistema concentrado.

Contradicción de tesis 336/2013. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero del Trigésimo Circuito y Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito. 22 de enero de 2014. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Guadalupe Margarita Ortiz Blanco.

Tesis y/o criterios contendientes:

Tesis XXX.1o.1 A (10a.), de rubro: «TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ESTÁ OBLIGADO A EFECTUAR EL CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD.», aprobada por el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XI, Tomo 2, agosto de 2012, página 2016, y el sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, al resolver el amparo directo 212/2013.

Tesis de jurisprudencia 16/2014 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del doce de febrero de dos mil catorce.

Esta tesis se publicó el viernes 11 de abril de 2014 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 14 de abril de 2014, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.

(Énfasis añadido)

Por las referidas consideraciones, es dable colegir el éxito del asunto que se proyecte ante la Sala correspondiente del TFJFA.

[1] En el artículo 51 de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo, se establece que para los efectos de lo dispuesto por las fracciones II y III de dicho numeral, se considera que no afectan las defensas del particular ni trascienden al sentido de la resolución impugnada, se recomienda su lectura para una mayor ilustración.

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