Circunstanciación de actos administrativos atendidos por un tercero.
Jurisprudencia por contradicción.
es de explorado derecho que el acto administrativo perfecto produce sus efectos a partir del momento en que ha quedado formado y una vez que se cumplan ciertos requisitos que las leyes pueden establecer para que el propio acto sea conocido, tales como los relativos a la notificación personal, o mediante publicación en alguna de las formas que la mismas leyes disponen.[1]
En materia tributaria la notificación de los actos administrativos, tratándose de citatorios, requerimientos, solicitudes de informes o documentos y de actos administrativos que puedan ser recurridos, debe de efectuarse de conformidad con lo dispuesto por la fracción I del artículo 134 del Código Fiscal Federal, precepto que para un mayor abundamiento a continuación se transcribe:
“Artículo 134. Las notificaciones de los actos administrativos se harán:
- Personalmente o por correo certificado o mensaje de datos con acuse de recibo, cuando se trate de citatorios, requerimientos, solicitudes de informes o documentos y de actos administrativos que puedan ser recurridos.”
(El énfasis es nuestro)
De lo anterior se colige que todos aquellos actos que puedan ser recurridos, para que gocen de plena eficacia jurídica invariablemente deben de ser notificados de manera personal o por correo certificado o mensaje de datos con acuse de recibo, efectuándose la notificación de los mismos en días y horas hábiles que son las comprendidas entre las 7:30 y las 18:00 horas de conformidad con el artículo 13 del Código Fiscal Federal.
En la práctica es poco frecuente que sea el propio contribuyente o en el caso de personas morales el administrador único o aquellas personas que tengan conferida la representación legal de la empresa quienes atienden a los notificadores cuando éstos pretenden realizar la notificación de algún acto administrativo, por tal motivo los notificadores al amparo del primer párrafo del artículo 137 del Código Fiscal Federal, proceden a dejar citatorio en el domicilio del contribuyente con la finalidad de que se les espere a una hora fija del día hábil siguiente, apercibiéndolo de que en caso de no estar presente se practicará la diligencia con quien se encuentre o en su defecto con un vecino.
No obstante que el citado artículo 137 del Código Fiscal de la Federación no dispone en forma expresa que tanto el citatorio como el acta de notificación deben de estar debidamente circunstanciados, es requisito indispensable que en dichos documentos se hagan constar los pormenores que acaecieron con motivo de la práctica de la diligencia a efecto de que cumpla con las garantías de motivación y fundamentación que por mandato constitucional, debe revestir todo acto de autoridad; razón por la cual, es necesario que se asiente en el acta relativa la manera en que el notificador tuvo convicción de la diligencia se llevó a cabo en el domicilio y demás datos que permitan otorgarle certidumbre jurídica al sujeto pasivo respecto a que dichas diligencias se encuentran confeccionadas en estricto apego al estado de derecho.
Las formalidades que se exigen para la práctica de las notificaciones personales, ponen de manifiesto que la intención del legislador es que la notificación no se entienda sólo como una mera puesta en conocimiento del particular de un acto o resolución de contenido tributario, sino que exprese la certeza de que se efectúa personalmente al destinatario en su domicilio, por lo que en la constancia de notificación deberá constar quién es la persona que se busca y cuál es su domicilio, y en su caso, por qué no pudo practicarse, quién atendió la diligencia y a quién le dejó el citatorio; desde luego, la notificación personal que se hiciera en contravención de las normas que la regulan, carecería de validez, consecuencia que se funda en la garantía de defensa de los derechos personales, pues el legislador ha querido poner al particular al resguardo de los defectos en la notificación y, por ello, la ha rodeado de distintas formalidades.
Esto es así, porque la práctica de toda notificación tiene como premisa fundamental la plena demostración de que el destinatario tuvo conocimiento del acto de autoridad que debe cumplir, para estar en condiciones de dar oportuna respuesta en defensa de sus intereses y, por tanto, cuando el artículo 137 del Código Fiscal de la Federación, en su segundo párrafo, alude a las notificaciones de los actos relativos al procedimiento administrativo de ejecución, sólo lo hace para diferenciarlas de las notificaciones en general, en cuanto a que en aquéllas el citatorio será siempre para que la persona buscada espere a una hora fija del día hábil siguiente y nunca, como sucede con las notificaciones que deben practicarse fuera de ese procedimiento, para que quien se busca acuda a notificarse a las oficinas de las autoridades fiscales dentro del plazo de seis días.
De modo que resulta indispensable, para la validez de las notificaciones, que se realicen atendiendo a todas las formalidades que no dejen duda de que la información que debe conocer el destinatario llegue efectivamente a su conocimiento, lo que implica que el notificador respectivo dé razón pormenorizada de los elementos que lo condujeron a la convicción de los hechos; además, las formalidades de la notificación no son exclusivas del procedimiento administrativo de ejecución, como así se deriva de las propias reglas generales de la notificación de los actos administrativos establecidas en los artículos 134 y 137 del Código Fiscal de la Federación, al prever que cualquier diligencia de esa naturaleza pueda hacerse por medio de instructivo, siempre y cuando se satisfagan las formalidades que el segundo párrafo del mencionado artículo 137 establece.
Sin embargo en materia fiscal el dinamismo del derecho es una realidad, ya que el Poder Judicial de la Federación a través de los Tribunales Colegiados de Circuito estableció en su momento Jurisprudencia en la cual arribó a la conclusión de que el artículo 137 del Código Fiscal de la Federación no impone la obligación para el notificador de cerciorarse y en su caso circunstanciar de que el domicilio en el que se constituye para efectuar la notificación sea el del contribuyente, tal como se asevera en la Jurisprudencia por reiteración de criterios número VII.1o.A.T. J/32 , emitida por el Primer Tribunal Colegiado en materia Administrativa y del Trabajo del Séptimo Circuito, misma que a continuación se transcribe:
Registro No. 172977
Localización: Novena Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXV, Marzo de 2007 Página: 1542 Tesis: VII.1o.A.T. J/32 Jurisprudencia Materia(s): Administrativa
NOTIFICACIÓN PERSONAL EN MATERIA FISCAL. EL CERCIORAMIENTO DEL DOMICILIO NO ES UN REQUISITO EXIGIDO POR EL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE DEBA CUMPLIRSE POR EL DILIGENCIARIO AL PRACTICARLA.
De una correcta interpretación del primero y segundo párrafos de los artículos 136 y 137 del Código Fiscal de la Federación que rigen, respectivamente, los lugares en que pueden hacerse las notificaciones, y la forma en que deben hacerse las personales, los cuales disponen, en su orden, en lo que interesa, lo siguiente: «Las notificaciones se podrán hacer en las oficinas de las autoridades fiscales, si las personas a quienes debe notificarse se presentan en las mismas.-También se podrán efectuar en el último domicilio que el interesado haya señalado para efectos del Registro Federal de Contribuyentes, salvo que hubiera designado otro para recibir notificaciones al iniciar alguna instancia o en el curso de un procedimiento administrativo, tratándose de las actuaciones relacionadas con el trámite o la resolución de los mismos.»; «Cuando la notificación se efectúe personalmente y el notificador no encuentre a quien deba notificar, le dejará citatorio en el domicilio, sea para que espere a una hora fija del día hábil siguiente o para que acuda a notificarse, dentro del plazo de seis días, a las oficinas de las autoridades fiscales.-Tratándose de actos relativos al procedimiento administrativo de ejecución, el citatorio será siempre para la espera antes señalada y, si la persona citada o su representante legal no esperaren, se practicará la diligencia con quien se encuentre en el domicilio o en su defecto con un vecino.», se colige que entre los requisitos exigidos por el segundo de los numerales citados no se encuentra el relativo a que el diligenciario tenga que cerciorarse de que el domicilio en que se constituyó es el del contribuyente a quien se dirige la notificación.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL SÉPTIMO CIRCUITO.
Revisión fiscal 68/2006. Administrador Local Jurídico de Xalapa, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, del Jefe del Servicio de Administración Tributaria y de la Administración Local de Auditoría Fiscal de Coatzacoalcos. 9 de noviembre de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Eliel E. Fitta García. Secretario: Antonio Zúñiga Luna. Revisión fiscal 79/2006. Administrador Local Jurídico de Xalapa, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, del Jefe del Servicio de Administración Tributaria y del Administrador Local de Recaudación de Córdoba. 15 de noviembre de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Graciela Guadalupe Alejo Luna. Secretaria: Alma Rosa Tapia Ángeles.
Revisión fiscal 78/2006. Administrador Local Jurídico de Xalapa, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, del Jefe del Servicio de Administración Tributaria y de la Administración Local de Auditoría Fiscal de Tuxpan. 30 de noviembre de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Manuel Francisco Reynaud Carús. Secretario: Alfonso Ortiz López.
Revisión fiscal 88/2006. Administrador Local Jurídico de Xalapa, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, del Jefe del Servicio de Administración Tributaria y de la Administración Local de Auditoría Fiscal de Tuxpan. 30 de noviembre de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Eliel E. Fitta García. Secretario: Vicente Jasso Zavala. Revisión fiscal 111/2006. Administrador Local Jurídico de Xalapa, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, del Jefe del Servicio de Administración Tributaria y del Administrador Local de Recaudación de Xalapa. 30 de noviembre de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Eliel E. Fitta García. Secretaria: Nilvia Josefina Flota Ocampo. Nota: Sobre el tema tratado, la Segunda Sala resolvió la contradicción de tesis 152/2007-SS, de la que derivó la tesis 2a./J. 158/2007, que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, agosto de 2007, página 563, con el rubro: «NOTIFICACIÓN FISCAL DE CARÁCTER PERSONAL. LA RAZÓN CIRCUNSTANCIADA DE LA DILIGENCIA DEBE ARROJAR LA PLENA CONVICCIÓN DE QUE SE PRACTICÓ EN EL DOMICILIO DEL CONTRIBUYENTE (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN).»
(El énfasis es nuestro)
Las interpretaciones opuestas de los Tribunales Colegiados relativos a la circunstanciación del citatorio, ocasionó que la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal analizara la contradicción número 152/2007-SS y resolviera cual tesis prevalecería, generándose con ello la Jurisprudencia número 2ª/J. 158/2007, que a continuación se transcribe, en la que se concluye que la notificación de carácter personal debe de estar debidamente circunstanciada para tener plena convicción de que la notificación se llevó a cabo en el domicilio del contribuyente:
Registro No. 171707
Localización: Novena Época Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVI, Agosto de 2007 Página: 563 Tesis: 2a./J. 158/2007 Jurisprudencia Materia(s): Administrativa
NOTIFICACIÓN FISCAL DE CARÁCTER PERSONAL. LA RAZÓN CIRCUNSTANCIADA DE LA DILIGENCIA DEBE ARROJAR LA PLENA CONVICCIÓN DE QUE SE PRACTICÓ EN EL DOMICILIO DEL CONTRIBUYENTE (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN).
Conforme a la jurisprudencia 2a./J. 15/2001, de rubro: «NOTIFICACIÓN FISCAL DE CARÁCTER PERSONAL. DEBE LEVANTARSE RAZÓN CIRCUNSTANCIADA DE LA DILIGENCIA (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN).», publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, abril de 2001, página 494, debe entenderse que aunque el artículo 137 del Código Fiscal de la Federación no señale expresamente la obligación de que se levante acta circunstanciada de la diligencia personal de notificación en la que se asienten los hechos que ocurran durante su desarrollo, su redacción tácitamente la contempla, por lo que en las actas relativas debe asentarse razón circunstanciada en la que se precise quién es la persona buscada, su domicilio, en su caso, por qué no pudo practicarse la notificación, con quién se entendió la diligencia y a quién se dejó el citatorio, formalidades que no son exclusivas del procedimiento administrativo de ejecución, sino comunes a la notificación de los actos administrativos en general; criterio del que deriva que si bien no puede exigirse como requisito de legalidad del acta indicada una motivación específica de los elementos de los que se valió el notificador para cerciorarse de estar en el domicilio correcto del contribuyente, la circunstanciación de los pormenores de la diligencia sí debe arrojar la plena convicción de que ésta efectivamente se llevó a cabo en el domicilio de la persona o personas señaladas en el acta.
Contradicción de tesis 152/2007-SS. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito, el entonces Cuarto Tribunal Colegiado, ahora Segundo en las mismas materias y circuito y el entonces Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, ahora Primero en Materia Administrativa de dicho circuito. 15 de agosto de 2007. Cinco votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Rolando Javier García Martínez.
Tesis de jurisprudencia 158/2007. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del quince de agosto de dos mil siete.
(El énfasis es nuestro)
Sin embargo en la interpretación realizada por la Segunda Sala al resolver la Contradicción de tesis 152/2007-SS, no dilucida si la citada circunstanciación debe de llevarse a cabo en el citatorio o en el acta de notificación del acto de molestia, por tal motivo el dos de abril de 2008 la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal resolvió la Jurisprudencia por Contradicción de tesis 19/2008-SS, en la cual concluyó que tratándose del citatorio no se requiere que se circunstancie la forma en que el notificador se cercioró del domicilio del contribuyente y llegó a tal convicción:
Registro No. 169934
Localización: Novena Época Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVII, Abril de 2008 Página: 501 Tesis: 2a./J. 60/2008 Jurisprudencia Materia(s): Administrativa
CITATORIO PREVIO A LA NOTIFICACIÓN PERSONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO. NO REQUIERE QUE SE CIRCUNSTANCIE LA FORMA EN QUE EL NOTIFICADOR SE CERCIORÓ DEL DOMICILIO Y LLEGÓ A TAL CONVICCIÓN.
De la relación armónica de los artículos 134, fracción I y 137 del Código Fiscal de la Federación, y de las jurisprudencias 2a./J. 15/2001, 2a./J. 40/2006, 2a./J. 101/2007 y 2a./J. 158/2007, de rubros: «NOTIFICACIÓN FISCAL DE CARÁCTER PERSONAL. DEBE LEVANTARSE RAZÓN CIRCUNSTANCIADA DE LA DILIGENCIA (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN).», «NOTIFICACIÓN PERSONAL. EL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL PREVER LAS FORMALIDADES PARA SU PRÁCTICA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.», «NOTIFICACIÓN PERSONAL PRACTICADA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. EN EL ACTA RELATIVA EL NOTIFICADOR DEBE ASENTAR EN FORMA CIRCUNSTANCIADA, CÓMO SE CERCIORÓ DE LA AUSENCIA DEL INTERESADO O DE SU REPRESENTANTE, COMO PRESUPUESTO PARA QUE LA DILIGENCIA SE LLEVE A CABO POR CONDUCTO DE TERCERO.» y «NOTIFICACIÓN FISCAL DE CARÁCTER PERSONAL. LA RAZÓN CIRCUNSTANCIADA DE LA DILIGENCIA DEBE ARROJAR LA PLENA CONVICCIÓN DE QUE SE PRACTICÓ EN EL DOMICILIO DEL CONTRIBUYENTE (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN).», respectivamente, se advierte que la diligencia de notificación personal del acto administrativo, entre otros aspectos, debe proporcionar plena convicción de que se practicó en el domicilio del contribuyente. Ahora bien, el citatorio previo a la notificación personal que debe formular el notificador cuando no encuentre al visitado para que lo espere a una hora fija del día siguiente o para que acuda a notificarse, constituye una formalidad diversa a la obligación que debe cumplirse en las actas de notificación, en las que deben de asentarse todos los datos de circunstancia, incluyendo la forma como el notificador se cercioró del domicilio de la persona que debe notificar y tuvo convicción de ello, de acuerdo con los diversos elementos con los que cuente y según el caso concreto, de manera que es innecesario que el notificador asiente de manera circunstanciada en el mencionado citatorio previo, el modo en que se cercioró del domicilio correcto y llegó a tal convicción.
Contradicción de tesis 19/2008-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Primero, ambos en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito. 26 de marzo de 2008. Mayoría de tres votos. Ausente y Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos; en su ausencia hizo suyo el asunto Genaro David Góngora Pimentel. Disidente: José Fernando Franco González Salas. Secretaria: María Antonieta del Carmen Torpey Cervantes.
Tesis de jurisprudencia 60/2008. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del dos de abril de dos mil ocho. Nota: Las tesis 2a./J. 15/2001, 2a./J. 40/2006, 2a./J. 101/2007 y 2a./J. 158/2007 citadas, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XIII, abril de 2001, página 494; XXIII, abril de 2006, página 206; XXV, junio de 2007, página 286 y XXVI, agosto de 2007, página 563, respectivamente
(El énfasis es nuestro)
No obstante lo anterior y ante la persistencia de los sujetos pasivos para hacer prevalecer el estado de derecho al impugnar en los procesos jurisdiccionales violaciones a las garantías de legalidad y de seguridad jurídica, relativas a la circunstanciación del citatorio y del acta de notificación, la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal analizó la contradicción de tesis número 85/2009-SS sustentadas entre los Tribunales Colegiados Primero, Segundo y Tercero, todos del Octavo Circuito, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y emitió Jurisprudencia en la que concluye categóricamente cuales son los datos que el notificador debe asentar en las actas de entrega del citatorio y de la posterior notificación para cumplir con el requisito de circunstanciación cuando la diligencia se lleve a cabo con un tercero.
Vale la pena aclarar que la Jurisprudencia en cuestión se encuentra pendiente de publicar en el Semanario Judicial de la Federación:
NOTIFICACIÓN PERSONAL PRACTICADA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. DATOS QUE EL NOTIFICADOR DEBE ASENTAR EN LAS ACTAS DE ENTREGA DEL CITATORIO Y DE LA POSTERIOR NOTIFICACIÓN PARA CUMPLIR CON EL REQUISITO DE CIRCUNSTANCIACIÓN, CUANDO LA DILIGENCIA RELATIVA SE ENTIENDE CON UN TERCERO.
Para cumplir con el requisito de circunstanciación, es necesario que el notificador asiente en el acta relativa datos que objetivamente permitan concluir que practicó la diligencia en el domicilio señalado, que buscó al contribuyente o a su representante y que ante la ausencia de éstos entendió la diligencia con dicho tercero, entendido éste como la persona que, por su vínculo con el contribuyente, ofrezca cierta garantía de que informará sobre el documento a su destinatario, para lo cual el notificador debe asegurarse de que ese tercero no está en el domicilio por circunstancias accidentales, quedando incluidas en ese concepto desde las personas que habitan en el domicilio (familiares o empleados domésticos) hasta las que habitual, temporal o permanentemente están allí (trabajadores o arrendatarios, por ejemplo). Además, si el tercero no proporciona su nombre, no se identifica, ni señala la razón por la cual está en el lugar o su relación con el interesado, el diligenciario deberá precisar las características del inmueble u oficina, que el tercero se encontraba en el interior, que éste abrió la puerta o que atiende la oficina u otros datos diversos que indubitablemente conlleven a la certeza de que se actúa en el lugar correcto y con una persona que dará noticia al interesado tanto de la búsqueda como de la fecha y hora en que se practicará la diligencia de notificación respectiva.
Contradicción de tesis 85/2009.- Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero, Segundo y Tercero, todos del Octavo Circuito, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito.- 27 de mayo de 2009.- Unanimidad de cuatro votos.- Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.- Ponente: Mariano Azuela Güitrón.- Secretario: Francisco García Sandoval.
Tesis de jurisprudencia aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del diez de junio del dos mil nueve.
Es importante señalar que la Jurisprudencia antes transcrita otorga seguridad jurídica al contribuyente, toda vez que es de todos conocido que tanto los citatorios como las actas de notificación de los actos administrativos efectuadas por las autoridades fiscales generalmente adolecen de una debida circunstanciación, lo cual vicia al procedimiento que emane de su notificación ilegal, que incluso a manera de ejemplo, tratándose de órdenes de visita domiciliaria pudiese determinarse la ilegalidad de la resolución determinante del crédito.
En el mismo sentido se reitera la obligatoriedad de acatar la Jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal para los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 192 de la Ley de Amparo.
En razón de lo anterior si el contribuyente hace valer un efectivo medio de defensa en contra de una ilegal circunstanciación en el citatorio como en la notificación de algún acto administrativo que sea impugnable invocando la jurisprudencia antes transcrita, es de esperarse resultados favorables en la sentencia correspondiente.
CC
[1] Fraga Gabino. Derecho Administrativo., Pág. 298
[1] Fraga Gabino. Derecho Administrativo., Pág. 298
defensa fiscal de vanguardia en Coatzacoalcos